江苏省要在全国率先实现全面小康，率先实现基本现代化的战略目标(简称“两个率先”)，关键要解决好江苏的“三农”问题。农业具有与其他产业不同的许多特点，是社会效益高，自身效益低的基础产业，也是风险因素多，难以稳定发展的弱质产业。应结合实际情况，正确运用WTO中的绿箱政策，尽快建立政策性农业保险机制，健全江苏农村风险保障体系，以保障和促进江苏农业的稳定发展，力促江苏“两个率先”早日实现。

　　一、江苏省农业保险的发展历程

　　建国前，金陵大学农学院、江苏农民银行、中国农业银行、太平洋保险公司等部门，从学术研究的需要和农业贷款资金的安全考虑，先后在江宁、江浦等县和南京、无锡等市试办过为数很少的牲畜保险。

　　1950年～1952年，中国人民保险公司苏北、苏南、南京分公司以“促进农业生产安全、保障农业生产安全”为宗旨，先后在南通、淮阴、丹阳等地试办棉花收获保险、麻类作物保险和小麦收获保险，并在农村开展了牲畜和生猪保险。鉴于农民的保险意识淡薄、缺乏投保经济实力和道德风险，1953年又停办了上述险种。1955年，人保总公司为贯彻恢复农业保险的要求，在调查研究的基础上首先在金山县恢复办理了牲畜保险。1956年后，牲畜保险与生猪保险在全省范围内展开，投保牲畜达百万头之多。1958年，农村实行“人民公社化”，保险被误认为是多余的，全省农险业务停办。

　　1980年，国内保险业务恢复，人保江苏省分公司先后在无锡、仪征、射阳等地试办乳牛、耕牛、生猪等险种。1983年，全国第一次农险会议在吴江县召开后，江苏省本着“收支相近，略有节余，以备大灾”的发展原则，开办了麦场火灾保险、内塘养鱼、养禽、水貂养殖保险。1984年，全省第一次农险工作会议在徐州召开，决定加快农村保险业务发展步伐，并将农险向种植业、养殖业领域扩展。1985年和1986年，根据中央两个一号文件中要“积极发展农村保险事业”的指示，又试办了对虾、水稻、棉花、森林火灾保险等14个险种。

　　1982年—1993年，江苏省人保公司在全省总共承保了三麦6745万亩，水稻966万亩，棉花818万亩，内塘养鱼 133万亩，生猪106万多头等。种养两业险共收取保费1.34亿元(储金未算)，支付赔款1.43亿元，有盈利时交纳税收 285万元，再按15％支出各项费用后，亏损3209.68万元。)

　　20世纪90年代以来，江苏省商业保险发展迅猛，业务规模年均以40％的速度增长，商业保险公司发展到21家，保险分支机构5084家，专业保险中介机构54家。外资公司中，美国友邦苏州分公司已开业两年，另有2家公司也在南京设立了代表处。全省保险从业人员达到14.84万人。与此同时，江苏的劳动社会保险和政策性的出口信用保险也有了较快的发展。虽然不少保险公司正在积极探索农业保险新模式，如太保寿险南京分公司在江阴进行了新型农村合作医疗保险试点，取得了良好的成效。但相比之下，江苏的农业保险发展仍是举步维艰。

　　二、农村保险业发展的制约因素

　　(一)农业保险赔付率高、承保率低

　　据有关专家统计，我国自然灾害的平均损失率：粮食为6.5％、经济作物为6％、大牲畜为10％，如果按照这样的损失率来收取保费的话，无疑费率之高是令人难以承受的，更何况我国农民的收入水平总体来说还比较低，投保积极性自然缺乏。另一方面，如果考虑到农村居民缴费能力因素，厘定的保险费率过低，保险公司又将出现亏损，无法正常经营下去。农民想投保，但承受能力不足；农民能接受的，保险公司又赔不起。高赔付导致了农险要提高费率，而高费率又令许多农民买不起保险，农业保险就这样走进了日渐萎缩的“怪圈”。

　　(二)开办涉农业务的保险公司少，适宜农民的险种条款少

　　江苏省目前仅有中国人民财产保险公司和中华联合财产保险公司两家商业性保险公司经营农业保险业务，而这两家公司农业险的总体简单赔付率分别高达87％和73％。由于长年亏损、业务萎缩，农业险险种已从60多个降到30个以下，并且都存在着险种条款偏少、责任范围偏小、保险金额偏低以及保险期限、保险费率、责任范围一刀切等问题，不能适应农业生产和农民生活需要。

　　(三)农业保险经营管理水平低

　　农业保险经营管理中存在的突出问题：一是内控制度不健全，操作程序不规范，赔付率居高不下；二是从业人员素质不高，农业保险专业人员少，从业人员以代办员为主，学历普遍较低，稳定性较差，责任意识不强；三是管理力量严重不足，管理落后、措施不到位。

　　(四)农村居民保险意识淡薄

　　农村居民的保险意识淡薄，在遭受自然灾害或意外事故时，大多选择“自己承担”或“听天由命”，选择商业保险的农村居民为数甚少。2004年出现的禽流感疫情使大批养殖户受到重创，仅上海就已扑杀家禽30万只，而该地1.5亿只家禽投保比例还不到1％。养殖户大多只能坐等政府财政补偿，而政府的救济金对他们来说简直是杯水车薪。

　　(五)道德风险难以有效控制

　　农业保险面广，涉及农户众多，江苏省的农户经营规模又很小，很多地方一户只有几十亩土地。养殖业也大多是零散农户或专业户经营。一有灾情，保险公司人力、技术力量跟不上，道德风险相当大，少损多报、轻灾重报、争赔款、要照顾的情况相当普遍，单靠保险公司解决这个问题十分困难。

　　(六)有些政府部门对农业保险的认识和做法存在误区

　　有些地方政府的领导不理解农业保险的作用和内涵，把农业保险与乱摊派、乱收费和加重农民负担相提并论，把限制农业保险业务的发展作为“减负”的内容之一，因而更加限制了本来就发展艰难的农业保险业务。而有些部门则利用行政手段，在农村强制推行保险，要农民交纳“养老保险金”、“农房保险费”，把农民手中有限的钱硬行收了上去，引起了广大农民和农村基层干部的不满。而遇到赔付时，有的没有合同，有的不按合同办事，客观上败坏了保险公司的信誉，同时也制约了农业保险发展。

　　三、江苏农村保险业的发展思路

　　总体思路是根据国务院2004年1月8日颁布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，对农业保险发展出台的具体意见要求，将农业保险列入政府对农业保护的“绿箱政策”范畴，尽快建立政策性农业保险制度和农村风险保障体系，对农业、农村和农民受灾损失进行保险赔偿，以保障和促进农业的稳定发展。

　　(一)建立健全农业保险相关法规，把农业保险纳入法制化轨道

　　目前，国家提出对农业保险的扶持都是宏观层面的，往往因缺少具体支持政策而落不到实处。农业保险发展首先是国家要立法，出台相关的法规政策，依靠国家力量推动农业保险的发展。从国际经验来看，商业《保险法》中都不包含农业保险的内容。目前，我国的《保险法》实际上也没有明确的农业保险内容。农业保险作为政府保护农业生产、稳定农民收益的一项保险保障制度，应加紧立法，以使这项事业的发展有法可依。

　　在国家尚未出台《农业保险法》之前，江苏省可首先制定关于农业保险的地方性行政法规，对农业保险的经营目的、性质与定位、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率的厘定、保险条款的制订以及对农业保险的监管作出规定，明确农业保险的地位，并借助税收杠杆的财政积累支持农业保险，将发展经济、社会稳定作为首要目标。用法规的形式明确农业保险的政策性属性，规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系，明确政府在开展农业保险中应发挥的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性，或因财政一时困难而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识，保证农业保险制度的建立健全。

　　(二)成立专门的政策性农业保险公司

　　所谓政策性农业保险，就是为了实现政府的农业和农村经济发展目标，而实施的农业保险或建立的农业保险制度。这种农业保险通常具有如下五个特征：第一，商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域；第二，政府不仅参与宏观决策，而且一般要介入微观经营管理活动；第三，政府给予经营补贴以及其他财政优惠措施；第四，非营利性；第五，强制性。

　　江苏省几十年来农业保险的发展经验表明，对于农业保险的多数险种来说，纯商业化经营的道路是难以走通的。主要表现在：一方面，农民的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场。农民没有承担高额保险费的能力，从而导致农业保险的承保密度很低，保险公司难以形成起码的规模效益，难以形成一个商业化的农业保险市场。另一方面，农业保险的低收益、甚至负收益的局面无法维持商业保险公司对农业保险的供给。据统计，1982年至1996年的14年中，江苏省农业保险经营的累计赔付率达103.2％，加上20％的费用率，实际亏损率为23.2％，与商业保险的经营目的严重背离。因此，农业保险不可能成为纯粹的商业性保险，只能是政策性保险。

　　目前，全国已有两家专门的农业保险公司，即上海安信农业保险股份有限公司和吉林安华农业保险股份有限公司。作为经济大省的江苏，应该尽早成立自己的农业保险公司。其性质是不以盈利为目的的政策性保险公司；基本职能是负责农业保险条款的制定和执行，实施农业灾害的预防和救助，进行灾后损失的评估和理赔，组织和开展有关保险业务和实施农险机构的经营管理。在江苏省关于农业保险的地方性行政法规中应当规定：

 　　1.省农林厅、民政厅和财政厅是农业保险公司的责任主体，江苏省保监局是农业保险公司的监管机构。2.农业保险公司的注册资金来自国家的建农基金、扶贫基金、救灾基金中的一部分。3.农业保险公司可以实行股份制，商业保险公司、民营经济、农村经济实体、农民等都可以入股，并参与农业保险公司的发展决策。4.可以在省辖市设立分公司，在条件成熟的县(市)设立支公司或成立农业保险合作联社。5.免征税费。不仅免营业税，而且免交所得税，有节余，留存在经办的各级农业保险公司，建立农业保险专项风险基金，以达到以丰补欠，自求平衡。6.对种养两业险的保险费进行财政补贴，以解决农民承受能力低的问题。补贴标准可以苏南、苏中、苏北有所区别，省、市、县财政各承担相应的比例。7.单独立帐，独立考核和核算，其费用标准、赔付率及内部管理的考核都应有别于商业保险公司，坚持“取之于农，用之于农”的原则。8.拓宽资金运用渠道。在保证灾后赔付的前提下，严格按照“安全、效益、短期、利农”的原则，用好用活资金，争取最大限度的增值，增强补偿能力。9.省、市、县各级农业保险机构内部分保，实现风险分摊，发挥各级政府的扶持支持作用。

　　(三)构建多层次的农业保险组织体系，全方位扶持农险发展

 　　1.给予农业保险公司相应政策

　　各级政府要通过农业保险公司，为农民提供全方位、多险种的风险补偿及服务，通过财政补贴形式实行政策性保险，将农业保险作为政府的经济政策来推行，成为政府社会福利政策的组成部分，作为我国应对一些国家设置贸易壁垒、反倾销的风险转嫁措施。同时，农险业务的发展必须有政府各部门的大力支持，特别是财政、税务、民政、银行等涉农部门的支持和协作。各级政府有关部门要通过政策倾斜，使农业保险基金积累并雄厚起来，真正使之成为有能力抵御自然灾害、有利于提高农民生活水平的风险保障实体，从而为全面实现两个“率先”做贡献。

　　2.对开办农险业务的商业保险公司给予政策倾斜

　　政府要给予开展农险业务的商业性保险公司相应的政策扶持，建立农业保险政策性业务、商业化运作的模式。将种植业和养殖业保险定为政策性业务，保险公司开办这两项业务享受相关政策支持，涉及农村财产、责任保险等其他业务则按照商业化运作，通过这些险种的收益来弥补种养业保险的亏损，实行“以险养险”。同时，对经营农业保险的商业保险公司的经营费用进行补贴，实行税收减免，以鼓励其积极经营，增加农业保险供给。

　　3.对农村保险合作组织给予政策支持

　　应当积极引导农民和农村合作经营组织建立农村保险合作社，也可以试行以乡镇为单位建立农村保险合作社。对管理严格、运作规范的保险合作社，政府给予财政支持。进一步调动政府、社会、保险公司、农民等多方面积极性，发挥各方面扶农政策的作用，达到丰年积累，平年积余，逐步发展，以备大灾，形成以政策性农业保险公司、开办涉农业务的商业保险公司、农村保险合作社并存的多元化、多层次、全方位的农业保险组织体系。

　　(四)加快农业保险的改革，开办一揽子农业保险

　　从世界各地的实践来看，单纯的农业保险只针对农业生产过程，商业保险的经营模式往往有亏无赚，而转换到整个农村保险，则可以通过办理风险较低的其他险种，互相调剂，相互补充，以比较合适的价位提供保险服务，使农民付得起保险费，使政策性保险公司不至于亏损，实现“以盈补亏”、“以农养农”。因此，农业保险公司应该全面介入农村保险市场，开展广义的农业保险，即向农业、农村、农民提供包括种养两业险、农机具保险、农民家财和一般财产保险、农民短期健康险与人身意外险等在内的全方位的保险保障。

　　农业保险面广量大，要将种植业和养殖业的所有产品一下子全部纳入政策性保险范畴也不现实，可以先从目前农民最迫切需要的，能够实现大面积统保的三麦、棉花、水稻种植、森林火灾保险和科技农业、规模农业、生态农业保险做起，也可以从设施园艺、特种养殖等高产出高风险行业以及产业比较发达、地方财力比较雄厚、当地积极性高的县(市)人手，开展农业保险公司和保险合作社的试点，取得经验，及时推广，逐步建立健全机构，扩大承保面和经营规模。条件成熟时，将农业保险作为政策性保险加以强制实施。

　　(五)加强农险产品的开发创新

　　针对目前农业险险种条款偏少的实际情况，农险产品的开发应该立足于农村实际风险的需要，保险责任要有针对性，产品要形成市场吸引力。农业保险公司要通过市场分析，找准发展定位，确定拓展险种、服务群体、发展区域；要对农业经营风险进行科学准确的测算，厘定出科学合理的费率；要根据市场需求，设计出灵活多样的农险产品，以适应苏南、苏中、苏北不同地区，不同人群的需要，因地制宜地研究、设计、开发出有特色、有品位、有生命力的农险产品；要加快农村保险发展步伐，提高“三农”的保障水平，以“多、好、灵、活”的险种来完善“三农”保险，使农业、农村、农民有更多的选择余地和获得更多的保险保障。

　　同时，保险公司要在保险技术服务上有所创新，在预防灾害方面做出积极的反应，做到人力资源充足，服务手段先进，服务质量到位。