在保险行业内部设立一个保险合同纠纷的调解或仲裁机构，是一位有着丰富金融保险法律事务从业经历的律师思考了8年的课题。2005年1月，中国保监会主席吴定富在全保会上提出，探索建立保险合同纠纷快速处理机制，为被保险人提供简便的纠纷调解服务。为了加速新机制的诞生，我们把这位资深律师的思考与尝试介绍给读者。

　　我国保险市场正常秩序的建设相对于高速发展的保险业有些步调不一，保险当事人、关系人之间的纠纷日益增多。在具体实践中，由于缺乏纠纷快速处理机制，使一些简单的纠纷不能及时解决或有效解决，不仅增加了保险纠纷解决的成本，浪费了国家有限的司法诉讼资源，而且损害了保险行业的公信力，从而影响了中国保险业的整体发展。这种现象的严重程度已经到了必须正视的地步，以至于中国保监会把探索建立保险合同纠纷快速处理机制提到了议事日程上。其实，早在8年前就有人思考过这个问题，并曾多次建议在保险公司内部设立专门处理投诉的调解机构。

　　“设立保险合同纠纷

　　调解或仲裁机构”的设想

　　1997年，赵小鲁律师是北京市保险协会的法律顾问，他在处理完大量保险合同纠纷之后，产生了“在保险行业内部设立一个保险合同纠纷的调解或仲裁机构”的设想。

　　在北京保险业高速发展的同时，保险市场建立正常秩序的步伐明显滞后，保险公司与投保人、被保险人之间的保险纠纷日益增多。保险公司对被保险人的索赔请求，通常采取生硬的拒绝态度，因而被保险人只能向法院提起诉讼，而诉讼的最终结果，保险人面临败诉的可能性通常较大。此类事例增多，引起了赵律师的注意。他曾多次建议在保险公司内部设立专门处理投诉的调解机构，呼吁将“调解”的理念引入诉讼之前的非强制性纠纷处理程序，而不是一律拒绝投保人的索赔请求，简单的推向法院诉讼了事。因为他认为，单纯依靠诉讼途径解决保险纠纷有明显弊端：既加大解决纠纷的成本，又严重损害保险行业的社会公信力，还浪费司法诉讼资源。

　　20世纪80年代，保险公司为了吸引客户，加强对社会的保险宣传，经常对被保险人的索赔给予人情赔付或通融赔付，并通过这种赔付案例向社会宣传，使更多的人认识到保险的经济保障功能，进而参加投保。但进入20世纪90年代中期以后，随着保险业的大发展，保险索赔纠纷也日益增多，保险公司为适应保险市场日益激烈的竞争，一方面，通过代理人积极开拓保险市场，开拓客源，由此导致保险代理人争保，在推销保单时甚至不择手段，对投保人给予误导，降低了推销保单的质量；另一方面，保险公司对单方认为不符合赔付条件的索赔要求，不再进行人情赔付或通融赔付，而是一律简单地加以拒绝，进而将被保险人推向诉讼，而诉讼的结果，通常是保险人败诉的情况较多。此类案例日渐增多，不但因诉讼成本的增加而增加了保险公司的经营成本，更重要的是严重影响了保险公司乃至整个保险行业的公信力，而保险公司与银行一样，如果丧失了社会公信力，其在保险市场的生命力就会枯竭。 因此，赵律师又曾多次向保险协会建议，应在诉讼发生之前，保险公司处理各类保险纠纷投诉时，引入 “调解”理念，建立调解机制，尽可能将大部分争议通过调解方式化解于诉讼之前。但囿于当时的整体环境，赵律师的建议没有得到保险公司的普遍响应。

　　尽管赵律师当年的建议没能付诸实践，但他一直都未曾放弃对保险纠纷便捷调解机制的思考，无论是日后被司法部派到香港工作，还是作为访问学者到英国留学，他都不忘潜心研究当地保险调解机构的设立情况和工作方法。

　　筹建“北京保险

　　纠纷调解中心”的尝试

　　2001年，赵律师从英国留学归来，便与北京大地律师事务所金融保险部的负责人吴一丁律师及其他同行，就探索建立保险纠纷快速处理机制达成共识，并专门与北京保险协会就联合成立北京保险调解中心一事达成了口头协议。大地律师事务所金融保险部在2001年中期专门起草了《北京保险纠纷调解中心工作规则》，提供给北京市保险协会研究。该《规则》得到了保险协会的高度重视，后因种种原因未能深化和落实。

　　近两年，民间调解在作为诉讼解决争端的替代性措施方面发挥了越来越重要的作用。例如：北京市律师协会成立多年的纪律处分委员会，实际上就是行业协会下设的解决当事人与律师之间因服务合同引发纠纷的民间行业调解组织。多年来运行良好，对保护当事人的合法权益和维护行业的公信力，起到了非常重要的作用。北京市劳动仲裁委员会充分利用律师这一人才资源，吸收一百多名律师为仲裁委员，成立了劳动仲裁特别机构，以律师为主体，处理各类劳动争议案件，也取得了显著效果。因此，在保险协会内部，在前几届保险行业协会高度关注保险民间调解组织构想的基础上，进一步深化研究，推动“北京保险纠纷调解中心”(暂定名)的建立、运作与完善，已经是时候了。

　　从国外法制发达国家民间调解组织发展的规律来看，各类民间调解组织首先通过和依托行业协会下设的民间调解机构出现。通过民间各类调解组织的调解功能，部分替代传统的司法诉讼方式，以节约司法诉讼资源，协调缓和各类社会矛盾，已成为现代民主社会的进步标志和发展趋势。其原因主要有以下几个方面：

　　第一，追求公正与效率平衡的客观需要，民间调解与诉讼相比，时间短，规则灵活，处理问题法、理并重，既考虑法律的规定，也注重纠纷产生和解决的特定条件和情理因素，往往在化解各种社会矛盾，调解、和谐社会关系方面有诉讼方式所不能取代的作用。民间调解组织的这一社会功能，对我国当前构建社会主义和谐社会有十分重要的意义。

　　第二，行业协会下设的民间调解组织更能体现纠纷处理的专业性，能广泛的吸收该行业专业领域的专业人才参与调解，使调解结果更具专业性。

　　第三，在一个健全完善的市场机制中，许多行业因其自身的业务性质，将社会公信力视为生存的前提和基础，例如银行和金融机构。保险公司和整个保险行业也是如此，一旦保险行业失去了社会公信力，也就失去了市场，保险行业持续发展的生命力就会枯萎。特别是国内外保险公司平等竞争的条件下，一个保险企业的社会公信力，对其生存和发展有着生死攸关的意义。保险市场在发展和完善过程中，维护消费者合法权益，已经成为市场和市场监管部门共同关注的问题。主动维护消费者合法权益，已经成为提高企业社会公信力，增强市场竞争力，加快企业自身发展的重要因素。行业下设民间调解组织，既有利于维护消费者的合法权益，也有利于发挥行业自律的作用，规范市场，提高行业和企业的社会公信力，促进企业的自身发展。

　　第四，行业下设的民间调解组织的发展，将发挥其解决各类纠纷的司法替代性功能，不仅降低了纠纷解决的成本，而且节约了司法诉讼资源，缓解了诉讼压力。在民间调解与司法诉讼两个领域，更有效的促进和实现“公正与效率”的平衡关系。

　　在保险行业内部成立“北京保险纠纷调解中心”，还具有相应的可行性。首先，司法理论界对民间调解组织的重要意义开始给予了更多的关注。其次，政府的保险监管组织对成立民间调解组织将会给予更多的支持。再者，某些行业，例如律师行业，劳动仲裁行业的民间调解机构所积累的经验，也可以为保险行业保险调解机构所借鉴。此外，保险公司在多年市场运做之后，特别是国内外保险公司平等竞争的情况下，保险公司如何依法运营，将成为保险公司能否在市场竞争中取得优势的重要因素。行业内部的保险纠纷调解中心，不仅是解决纠纷的机构，还是行业内部发现保险公司在工作中的法律缺陷，及时总结经验教训，提升保险公司和整个行业法制水平的重要渠道。还有，在市场竞争中，商业信誉和行业的公信力，是企业生存与发展的前提和基础。而维护消费者的合法权益与提升保险公司的商业信誉，提升保险行业的社会公信力，实际上是一个问题的两个基本方面。对这一问题认识的普遍加深，将使保险公司增加支持保险行业内部设立民间调解机构的热情和积极性。

　　如何定位保险纠纷调解中心

　　与相关机构的关系

　　一是体现为民间调解机构与民间仲裁机构的关系。民间调解机构与民间仲裁机构有明显不同。仲裁机构依据仲裁法的规定设立，其裁决具有法律的强制力。但仲裁机构的设立程序严格，涉及到国家的很多政策，不是一个马上能够解决的问题，更不可能在每个行业都依照仲裁法的规定设立一个仲裁机构。至于仲裁机构能否与民间调解组织相结合，也还需要一个探讨的过程。所以民间调解组织有可能最终发展为依据仲裁法设立的仲裁机构，但其组建初期，仍与仲裁机构有所不同，即民间调解组织的调解结果，不具有仲裁机构的法律强制力；同时民间调解组织的成立，也不受仲裁法规定的约束。

　　二是体现为民间调解组织与社团法人的关系。民间调解组织，可以是一级社团法人，但必须符合社团法人设立的条件，并在社团法人的登记机构登记备案。问题是，民间调解组织在设立初期，为简化成立的程序，不一定要具有社团法人的法律地位。而仅仅是保险行业协会的一个下属机构。赵律师认为，从简便易行的角度考虑，倾向于后一种选择。

　　三是体现为民间调解组织与法院的关系。民间调解组织，作为一种社会调解机构，在解决各类纠纷时，与诉讼程序相比，具有补充和部分替代的性质，因此民间调解组织应当取得法院的积极支持、指导和密切合作。同时，在行业协会下设民间调解机构，其专业性经验，也可为司法审判机关所吸收和借鉴。

　　“北京保险纠纷调解中心”涉及的具体问题

　　一是组织机构的设置。北京保险纠纷调解中心隶属于北京保险协会，或者成立调解局，调解中心下设办公室或秘书处负责调解中心的日常工作，调解中心设立调解委员会，作为调解工作机构。调解委员由各界专业人士组成，可以设想包括：律师、学者、行业协会的工作人员，保险公司的法律工作者，以及从社会公开招聘的具有保险法律知识和较大社会影响的知名人士。调解委员依规则选聘和罢免，并有一定任期。保险调解委员会的人员构成，首先要体现其专业性，其次要体现其广泛性，通过专业性和广泛性的结合保证调解结果的公正性。调解中心设立调解庭，作为调解保险纠纷的权力机关。调解庭可由一名调解员独任或三名调解员合任组成。调解庭一经组成，既具有完全的独立性，独立对纠纷争议的性质作出判断和作出裁决。调解中心受理的案件，重点应放在个人与保险公司之间的保险合同纠纷和小额保险合同纠纷。例如：索赔额在30万元(或者更高一些)以下，等等；同时也可以受理法人作为投保人的保险合同纠纷。财产保险纠纷，可在条件成熟时逐步受理。

　　二是调解协议的达成。北京保险纠纷调解中心受理案件的依据为双方当事人自愿达成的调解协议。由于调解中心的调解权是一种善意调解权，是由双方当事人的共同合意所赋予的调解权利，所以，没有双方当事人关于自愿接受调解的调解协议，调解中心将无权处理任何纠纷。但通常的做法是，根据保险监管机构的强制规定，使全部保险公司均成为调解中心成员，接受符合约定的调解结果。而投保人、被保险人，则根据自愿原则，决定是否选择调解机构作为解决纠纷的方式。所以，保险调解双方合意的形成，不同于仲裁机构的书面仲裁协议。

　　三是调解程序的安排。北京保险纠纷调解中心的调解程序，可以参考仲裁程序，但是应当有更多的灵活性。包括：调解申请的提出和受理；申请人提交申请相关资料；答辩人提供答辩意见；双方共同指定独任或合议调解庭；首席调解员的产生；调解员的回避制度；调解庭的调解程序；调解书的制作和效力；调解结果的保密，以及调解收费等等问题。

　　相关链接

　　-香港的保险调解机构和做法-

　　香港保险业是自律性很强的、非常成熟的保险行业，在解决保险投诉和纠纷方面发挥了重要作用。香港保险协会专设保险索偿投诉局和保险代理登记委员会,专门处理投保人、被保险人提出的索偿纠纷。其中，香港保险索偿投诉局下设保险索偿委员会，主要处理投诉局成员公司与个人投保人的投诉；根据香港保险监管当局的规定，所有销售个人保单的保险公司都必须成为投诉局的成员，服从投诉局的裁决。香港保协下设的保险代理专业委员会，则有履行登记保险代理和处理投诉保险代理人纠纷两方面的职能。香港保险协会充分发挥行业自律的作用,在调解解决投保人与保险人的纠纷方面发挥巨大作用，不仅维护了投保人、被保险人的利益,减少了诉讼成本和保险公司的经营成本,而且有效提升了保险行业整体的社会公信力。

　　-英国的保险调解机构和做法-

　　英国民间纠纷调解机制比较完善，调解机构蓬勃发展，特别是英国从20世纪90年代中期开展“民事司法改革运动”以来，日益重视民间调解机构在解决各类争议方面所发挥的重要作用，并将民间调解机制的建立与完善，作为解决社会各类纠纷“公正与效率”矛盾，节约司法诉讼资源的重要替代方式。英国的民间调解机构有着悠久历史，尤其在20世纪90年代中期英国开展民事司法改革运动中，得到了越来越充分的重视。一方面，是由于通过诉讼解决纠纷，面临着程序复杂、诉讼期间漫长和诉讼费用高昂的问题，这些问题的困扰已经发展到让社会难以忍受的程度，在民事司法改革中，必须寻找相应的替代途径，来为降低诉讼成本，缓解诉讼压力寻求出路；另一方面，在英国司法界，日益深入地开展从如何通过诉讼保证“公正”的实现，到如何使诉讼提高效率而保证公正实现的讨论，这一讨论的深入进行，也使英国的司法理论界越来越重视“公正与效率”的关系，认识到失去效率的公正往往是无法实现的公正。但在提高效率方面,尽管司法体制内部通过种种改革，努力提高效率，也有一定成效，但与不可逾越的诉讼程序复杂，诉讼期间漫长、诉讼费用高昂这些问题相比，单靠司法体制内部的改革，已难以保证效率的充分提高,因此不得不将司法改革的视野外延，转而重视各类民间调解组织在解决各类民事纠纷方面的重要作用，并探寻民间调解组织，通过发挥其调解解决纠纷的社会功能，降低诉讼成本，缓解诉讼压力的替代性救济方式。 在此背景下，英国的各类民间调解组织得到了蓬勃发展。英国几乎每一个专业领域、每一个行业都有自己的民间调解组织，而各类调解组织，又逐渐形成了一些民间调解组织协会，以协调相关专业领域和行业的民间调解组织之间的关系，保险行业也是如此。