三支柱模式与我国养老保险制度改革

2005-8-16 6:45:52 来源:体制改革编辑：szbx 点击：

　　[摘要]为缓解社会养老保险给财政带来的压力，迎接老龄化社会的到来，国际上正将养老保险三支柱模式即强制性公共管理的支柱、强制性私人管理的支柱、自愿性支柱作为改革的理想模式，发挥养老保险的储蓄、再分配和保险的功能。中国实质上的单一支柱的基本养老模式面临挑战，须借鉴国际经验，建立符合国内实际的三支柱养老保险模式，并提出了几点改革的实际措施。

　　面对人口老龄化带来的沉重压力，世界各国正寻求缓解负担的方法，各种改革措施正纷纷出台。中国的人口老龄化具有来势猛、速度快、未“富”先“老”的特点，传统的养老保险制度改革因此变得格外重要。如何将社会养老保险的风险降到最低程度，如何做好养老保险的再分配功能，使公平与效率良好结合，以及处理好经济发展与社会养老保险制度的关系，改革中的社会养老保险制度正积极探索切合中国实际的、分散风险的多样化体制。

　　一、全球公共养老金计划的弊端

　　(一)社会养老保险制度的基本功能

　　老年保障计划既是促进经济增长的工具，又是社会的安全保障网。传统的社会保障制度过分强度社会公平，可能会挫伤社会成员的劳动积极性，从而阻碍经济发展。社会养老保险制度的基本功能包括储蓄、再分配和保险。储蓄是使人们通过储蓄或其他手段将收入较高的年轻时的一部分消费推迟到收入减少的年老时进行。再分配是将高收入者的一部分收入转移给低收入者，从而使收入与消费在社会的不同群体间取得均衡。保险是为防范老年人难以承受的风险，将经济状况良好时的一部分收入用于经济状况恶劣时支出。社会养老保险制度的功能在多大程度上发挥作用同一国或一地区的养老保险模式密切相关。一个符合实际的制度模式能充分体现三个功能的效用，并使三者互相补充，分散风险。而脱离实际的制度模式只能使三项功能顾此失彼，带来人力物力的浪费。

　　(二)大多数国家的公共养老金计划的不足

　　许多国家都是在一个居主导地位的公共支柱下将三个功能结合起来的。所谓公共养老金计划是政府出面管理，采取“以支定收”的方式支取，以现收现付为基础、支付领取决于领取者的收入而不是缴款额。这种养老保险计划曾经为解决老年人贫困发挥过作用，但单一的养老金计划存在许多弊端。

　　1、现收现付的公共养老金计划对于个人储蓄的“挤出效应”，即一个公共养老金计划的存在有可能减少部分个人储蓄。最先明确提出“挤出效应”的是费尔德斯坦。他的一个观点认为人们既然可以从公共养老金计划中获得养老金收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累资产的需要，称为“资产替代效应”。挤出效应的实质是当一项社会保障计划为一个人提供了一定水平的安全保障后，公共养老金计划向个人提供了一个在退休以后享有一定养老金收入索取权的制度保证，使个人有条件减少他在工作期为了自己在退休以后的生活而积累的一部分储蓄。而现收现付、以支定收的养老金筹资方式本身并无基金积累，养老保险制度的储蓄功能无法实现。

　　2、待遇确定性的养老金计发办法，在人口老龄化过程中必然导致缴费率的不断提高，从而增加了老年人的风险。随着人口的老化和制度的成熟，只有更高的缴费率才能维持原来的养老金水平。高缴费率必然导致企业逃避缴费，养老金的收人减少；要维持职工的养老金津贴，国家财政必须补贴，这样公共财政上的收支难以平衡，养老金水平也难以根据工资、物价的涨幅进行调整，职工可能得到大幅贬值的养老金。当公共计划成为职工养老金的唯一来源，大量依靠其生存的老年人就得不到更好的保险功能，风险加大。

　　3、现收现付、以支定收的筹资方式造成代际转移的不合理，影响再分配功能发挥。人口年龄结构较轻时加入公共计划的前代人，只须缴纳较低的保险金，却能从后代人那里得到较可观的转移支付。而在制度成熟和人口老化时加人公共计划的人，先将自己当前收入的一部分转移支付给前代人，而后从下一代人处获得的可能是零转移支付甚至是负转移支付，因为在一个长期内经济的波动、通货膨胀的影响是非常惊人的。由于公共计划的津贴多与收入挂钩，最大的转移支付流向最早参加该制度的高收入者，而后加入的中低收人者得到的却是负的转移支付，社会养老保险制度所要求的再分配功能受到严重扭曲。

　　可见单一支柱的公共养老金支柱难以同时发挥储蓄、保险和再分配功能。

　　(三)其他单一支柱的养老金计划面临同样窘境

　　在非洲一些国家，政府管理的公积金制通常只允许投资于公共证券，单一的投资渠道带来较低的养老金收益串。低利率使政府挪用、借用现象非常严重，导致养老金制度不能向任何低收入者提供再分配，养老金的被滥用最终使政府无力向公众提供基本保障，养老保险制度的保险功能无从谈起。而作为单一支柱体制的私营职业年金计划或个人储蓄计划，虽在资本市场的经营效率较高，但通常不能发挥再分配功能，无法解决低收入者的老年贫困问题。

　　因此单一支柱型养老保险体制已不能适应人口老龄化变化的要求，对其改革迫在眉捷。

　　二、国际上的三支柱模式

　　世界银行推荐由部分积累制来取代现行的养老保障体制。在这种新体制中，再分配和储蓄功能分离，分别由两个不同的支柱承担，保险功能则由三重支柱共同提供。三支柱为：强制性公营的以税收为资金来源的支柱，用于收入再分配；强制性私营的完全积累的支柱用于储蓄；自愿性支柱用于那些想在老年时得到更多保护的人。

　　(一)强制性公共管理的支柱。改革后的公共支柱将维持较小的规模并把注意力集中于收入再分配，为老年人尤其是那些一直收入较低的老年人提供社会安全网。由于其有限的范围和广大的税基，为这个支柱提供资金的税率应该比现在大多数国家所要求的税率低得多，从而减少逃税现象和劳动力配置不当，以及赤字和不适当的代内、代际转移支付的压力。

　　(二)强制性私人管理的支柱。它是强制性的，以收定支的，享受津贴与缴费的联系建立在精算基础上，缴款和投资收入积累起来并最终转为个人的退休年金。它是完全积累式的，且基金的管理是私营性和具竞争性的。强制性是为防止人们只顾眼前消费，不能自觉自愿地为老年进行足够的储蓄，而在年老时成为社会负担。非积累体制运行时，代际转移会因人口老龄化和制度成熟而自动发生，有的受益者是前辈的穷人，而有些受损者是后辈穷人。完全积累式可以消除这种代际转移，有助于促进资本积累和金融市场的发展。

　　根据测算，前面两种强制性支柱可以维持约50％的工资替代水平，使低收人家庭的生活在贫困线以上。

　　(三)自愿性支柱。包括自愿的个人储蓄计划或职业年金计划，是为那些有资金也有愿望储蓄的人们建立补充型退休收入。

　　在人口老龄化加剧，旧的社会养老保险制度面临严重挑战的情况下，一个具有多样化、分散化、多支柱、多功能的养老保险模式将成为各国改革的取向。

　　三、中国现阶段养老保险制度的存在的问题

　　(一)中国养老保险制度改革的目标

　　国务院1995年文件指出国家在建立基本养老保险，保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。在实际中要切实了解构造三支柱模式是对应储蓄、再分配和保险的不同功能，是在根本制度构架上的变革，不仅仅是为了改变过去单一的养老保险基金筹资渠道。

　　(二)中国目前养老保险模式实质仍是单一支柱型

　　基本养老保险制度集储蓄、保险和再分配功能于一身，无法有效发挥其分散风险，保障安全的作用。

　　1、目前我国基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20％计发；个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。基础养老金按地区上年度职工月平均工资的20％，而不是按职工本人退休前年平均工资标准计发，有利于缩小高工资与低工资职工收入差距。但由于每个人缴费工资标准不同，在缴费率一样的情况下，高收人者处于更有利的位置。又则，我国推算个人退休后余命为10年，超过10年的养老金由基本养老统筹基金支付。但据世界银行的研究表明，高收入的富人较之低收入的穷人一般有较长的预期寿命，其退休后领取养老金的年限也会比穷人长。所以，基本养老保险制度的再分配在一定程度上不利于低收入者。

　　2、个人帐户的建立并没有促进养老保险基金储备的增长速度。现收现付的待遇确定制，通过当期收缴养老保险统筹基金来解决离退休人员养老金来源，现行个人帐户实际上是一本“空帐”。2002年，全国参保职工的个人帐户记帐金额达到了4800亿元；从当年的养老保险基金的收支情况看，如果扣除各级财政补助，全国共有24个省出现收不抵支的问题，现收现付制没有给个人帐户积累实际的基金，为今后养老金的支付带来很大压力。

　　(三)三支柱养老保险体制建立的障碍

　　1、我国目前的养老金替代水平完全由基本养老保险制度一根支柱所提供。不利于多层次体系的建立。替代率的设计目标是养老金应该能维持职工退休前的基本生活。在发达国家一般认为退休收入为在职收入的70％即能基本维持退休前生活水平。70％的替代比率在三支柱保险制度间如何分配，既要考虑该国当时经济发展水平及人们的承受能力，又要考虑政策设计者对各层次发挥功能的期望。期望多保证社会公平，可提高第一层次的替代率；期望积累资本促进经济发展，可调整第二层次的替代率。但如果某一层次的替代率高到足以维持退休前生活水平的程度，其他层次的发展就无空间。

　　2、企业补充养老保险制度处于初创阶段，缺乏规范性。

　　(1)企业补充养老保险在制度体系中的定位不明确。

　　在我国，企业补充养老保险虽然作为构建多层次养老保险制度体系的重要组成部分，但在总体构架的定位上，却被置于可有可无的地位，并不具备强制推行的法律约束力，实际上很多企业选择了不建立。

　　(2)企业建立补充养老保险的必备条件不明晰。

　　国家文件指出“按规定缴纳基本养老保障费后，可以在政策指导下，根据本单位经济效益，为职工建立补充养老保险。”除了少数特困企业外，“缴纳基本养老保险费”成为企业建立补充养老保险的一必要条件，但并不充分，实际中多数缴纳了基本养老保险费的企业都末建立补充养老保险。另外本单位经济效益究竟达到何种水平必须自觉为职工建立补充养老保险，也无明确政策依据可循。

　　(3)企业补充养老保险缺乏明确的筹资渠道。

　　国际上，企业缴纳的补充养老保险金是在所得税前列支的，我国也可采用此种方法鼓励企业举办补充养老保险。但可能会造成税前列支额过大，国有资产大量流失。如果由企业和职工个人缴纳，由于目前我国基本养老保险缴费率偏高，很多企业已负担沉重，他们可能会逃避建立补充养老保险。既要真正为职工谋福利，又要不加重企业负担，在实践中还需探索一个操作性较强的筹资方法。

　　四、对中国现行养老保险制度的改革

　　(一)改革的基本构想

　　在养老保险制度转制成本主要由政府支付的前提下，将现行的基本养老保险制度中的社会统筹基金部分独立出来，改造成为中央政府直接管理的公共养老金计划即第一层次。全国性的公共养老金计划主要是实现收入再分配，以保证全国城镇内所有从业人员退休后能享有略高于贫困线之上的最基本的养老保障。该计划是一个规定受益额但目标替代率较低的现收现付计划。第二层次是将个人帐户从基本养老保险计划中分离，与目前企业自愿性的补充养老保险计划中的个人帐户相结合，该计划是强制性的、在政府监督下的、规定缴费额的养老金计划，实行完全积累制。第一、二层次为该制度的第一批受益者提供约60％的目标替代率。自愿的个人储蓄和个人投保将40％的发展空间留给商业人寿保险，形成第三层次。

　　(二)要顺利实现改革构想的基本措施

　　1、实行基本养老基金筹集的“费”改“税”

　　(1)征税具有法律的强制约束力，企业的拖、欠、拒缴基本养老金的行为将受到法律制裁，可以改变现行征缴不足现象。

　　(2)基本养老保险纳入财政预算，经办机构挪用、挤占现象将有所收敛。

　　(3)征税是在扩大税基的基础上按统一标准向全社会征收，会扩大养老保险的覆盖面，将游离于基本养老保险制度外的“三资”企业、私营企业、个体劳动者纳入保障体制。

　　(4)基金由税务部门征收，以财政预算方式支付，可减少中间环节增加的管理成本。

　　从目前来看，随着经济的快速发展，人们的收入和养老意识都有了提高，我国已颁布了《预算法》，税务机构实现了分设，都为征收养老保险税创造了条件。不同国家多采用不同的税种筹资，有工资税或一般税之别。我国现在强制性的养老保险制度仅对城镇企业职工实行，刚开始宜采取工资税作为征税来源，以后可相应扩大税种。

　　2、做实个人帐户。养老保险第二层次实行完全积累的基金制，由专门的基金管理公司来投资运营养老基金，先必须做实个人帐户。首先，要健全制度、规范管理。个人帐户要记载职工本人的缴费情况，包括缴费金额、是否连续缴费情况；也要记载单位是按月足额缴费，鼓励职工督促企业正常缴费。个人帐户做实后，其余额所有权全部归职工个人，不得随意将其调剂为其他统筹基金。其次，广开渠道，筹措资金。增加政府财政投入，负担由旧制度到新制度中老职工养老金缺口成本；加大基金征缴力度，加强劳动保障、财政、税务、工商等单位的联合执法力度，督促企业及时足额缴费；扩大养老保险覆盖面，将大量非公有制员工和灵活就业人员纳入养老保险的统筹范围。

　　3、养老保险基金进入资本市场。国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“基金结余额，除预留相当于二个月的支付费外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”据此，目前我国社会养老基金的投入手段主要是银行存款和购买国债。这种安全优先、兼顾收益的单一型投资模式难以满足基金保值增值的要求，需要在基金的安全性、收益性和流动性之间寻求新的平衡点，以实现基金的真正有效投资。从国外养老保险基金的投资结构来看，普遍采用组合投资方式，主要投资于政府债券、企业债券、股票、抵押贷款、存款、不动产、外国资产等方面。其多样化和分散化的投资不仅有利于提高养老保险基金的盈利性，同时也分散并降低了投资风险，有利于提高养老保险基金的安全性和流动性。

　　从发达国家的经验来看，社会保险基金利用多种金融工具进行组合投资值得我国借鉴。我国养老保险基金在资本市场上投资时，除了银行存款和购买国债外，随着资本市场的完善和基金管理水平的提高，可以考虑选择抵押贷款、公司债券、优先股、普通股和不动产投资等形式的投资营运，抵御通货膨胀带来的风险并获得较高的收益率。

　　综上所述，老龄化的到来使我国养老保险制度改革势在必行，三支柱模式值得借鉴，但在实行中仍困难重重，要做好各方面的配套改革，循序渐进才能发挥三支柱模式的应有作用。在大方向一定的情况下，具体操作中可能会摸索一条与我国实际相符合的三支柱养老保险模式。

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