社会保障：费改税面临制度障碍

2006-1-5 19:51:16 来源: 编辑：szbx 点击：

我国在城镇地区已经建立起了初具雏形的社会保障体系，但社会保障基金面临巨大的缺口。2005年5月，世界银行的研究报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年～2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元人民币。按照目前社会保障体制运行的特点来看，缺口的弥补主要通过三个渠道：财政拨款、国有股减持资金和企业与个人缴纳的社会保障费。

　　社会保障基金支付的巨大压力是我国未来社会保障制度运行中面临的难题。为此，理论界对于社会保障费改为社会保障税寄予比较高的期望。

　　我国社会保障资金筹集与管理现状

　　目前，我国社会保障资金筹集与管理中存在覆盖范围小、地区差异大、统筹层次低、资金管理乱、费用收缴难等问题。

　　我国社会保障覆盖范围比较小。2004年末城镇就业人员26476万人，同期全国参加基本养老保险的职工为12250万人。城镇就业人员的参保率仅为46%.

　　我国社会保障费率和资金管理的分散管理机制，导致地区差异大，而地区差异大又导致社会保障统筹层次的提高面临许多困难。现行社会保障基金由各地政府制定标准和办法进行筹集，各地区社会保障负担轻重不同导致各地区社会统筹比例差异大。另外，社会保障资金空缺的弥补方式是区域负责制，在这种情况下，省级统一费率都难以做到，更不用说全国统一费率了。

　　我国社会保障费的行政征收方式导致费用征缴难。征收力量不足，缺乏对征收对象的较强约束力，使征缴相当困难，拒缴、少缴或拖欠社会保障基金的情况相当严重。同时，社会保障基金管理混乱，监督不力，存在挪用、挤占甚至浪费的现象。

　　社会保障费改税的收益与成本分析

　　通过征收社会保障税的方式来解决社会保障资金筹集与管理中的问题，能带来相应的制度变革收益，主要包括制度运行收益和制度规范收益。

　　社会保障费改税的制度运行收益是指通过社会保障税来代替社会保障费能增加社会保障资金的规模与征收效率。主要体现在以下四个方面：1.将社会保障资金筹集方式纳入《税收征管法》的管理范围，由原有的行政征收方式转向法律征收方式，可硬化征收手段，加强对征收对象的约束力，减少或杜绝拒缴、少缴或拖欠社会保障费的情况；2.利用已有的税务机构进行社会保障资金征收，能节约大量的人力与资源，提高征收效率；3.资金管理更规范化，通过税务机构来征收社会保障税，将社会保障资金纳入财政税收管理范围，资金管理的规范性与安全性大幅提高；4.通过税收的强制性扩大社会保障的覆盖面，可增加社会保障资金的来源渠道。

　　社会保障费改税的制度规范收益是指通过更加规范的社会保障资金征收制度来对社会保障制度的建设、发展与完善产生相应的收益。主要体现在规范的征收制度对相关部门、企业和个人的宣传与教育，为我国社会保障体系的建立与完善起到重要的推动作用。社会保障费改税的制度运行与规范收益都会随着制度的推行而增加，这不仅仅体现在资金筹集的物质层面，更体现在社会保障整个体系的理念、精神层面。

　　在我国目前的社会经济环境和特定的社会保障模式下，社会保障费改税也面临着制度障碍和相应成本，主要包括制度缺失成本和制度摩擦成本。

　　社会保障费改税的制度缺失成本是指由于某些相关制度的不规范或不完善，导致制度变革的高成本或障碍，更可能导致制度变革无法实施。主要包括以下几个方面：一是《社会保障法》的缺失。社会保障资金筹集属于社会保障领域的一个环节，在没有《社会保障法》的前提下，将社会保障资金筹集纳入《税收征管法》，意味着用灵活性的政策来指导强制性的法律，将不可避免地产生问题。二是统一税率的制度基础缺失。我国社会保障统筹层次低，目前仍以地级统筹为主，省级统筹占少数，导致各地社会保障费率不统一。部分经济发展快的地区，年轻劳动力净流入量大，社会保障历史负担较轻，社会保障费率较低，而老工业基地等经济发展速度相对较慢地区，国有企业离退休人员多，年轻劳动力净流出量大、净流入量小，相对社会保障负担重，社会保障费率高。三是征税对象相关信息的完备性缺失。由于劳动力市场的买方市场特征及劳动执法监督机制的不完善，用人单位劳动合同管理、劳动登记与申报中存在不规范问题，导致社会保障税征收过程中会不可避免地出现相应问题，为社会保障税征收带来成本与障碍。

　　社会保障费改税的制度摩擦成本是指社会保障费改税的实施可能与其他相关制度或部门产生冲突而导致的成本。目前我国社会保障费由社会保障部门征收或由税务机构代收。社会保障费由税务机构代收时，税务机构不承担最后责任，社会保障事业由社会保障部门独自承担或由其与政府共同承担。社会保障部门内部协调或社会保障部门与上级政府协商容易进行，而社会保障费改税则将社会保障资金征收的最后责任转移给税务部门，税收征收的法律强制性将与社会保障法规、政策的灵活性产生冲突。

　　社会保障费改税的时机选择与前提基础

　　从社会保障费改税制度变革所产生的成本与收益的分析来看，目前我国并不适合进行此项制度的变革。因为由制度缺失所导致的制度变革成本远远大于相应收益。随着相关制度改革的进行，制度变革成本会越来越小，而制度变革收益会越来越大，当收益等于成本时，就到了制度变革的合适时机。这一时机的出现有赖于社会保障相关制度的不断完善。

　　从社会保障费改税的制度变革成本可知，社会保障费改税需要相应的前提基础。主要包括以下几个方面：

　　《社会保障法》的制订与实施。通过立法方式来强制性建设与发展社会保障体系，为社会保障费改税提供必要的制度空间。

　　社会保障费（税）率的统一。我国目前对于历史空账采取部分由政府承担的办法，即政府通过财政资金注入方式来解决部分空账，但注入地区存在不均衡性。因此，政府应收回各地社会保障费率决定权，由政府统一规定，而各地社会保障资金的差额由政府承担。这样，不仅仅能平衡各地社会保障负担，而且也能统一社会保障费率。

　　劳动与就业相关信息的规范化管理。规范劳动就业合同管理，规范劳动、劳动工资的登记、申报管理，为税务部门征收社会保障税提供较为完整的信息。

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